凡事预则立，不预则废。近年来曝光的行政败诉、违法行政事件中，一些行政执法主体适用法律错误、现场情况处置不当、执法程序存在瑕疵，造成不良影响，损害了政府公信力，其中一个重要原因就是行政执法活动准备不足。运用“情境匹配模式”开展烟草专卖行政执法检查，可以通过充分的执法准备实现对烟草专卖活动的有效监管。

一、概念及内涵解读

“情境匹配模式”是指行为主体基于某种特定情况实施有效处理进而达到预设目标的标准行为模式。运用“情境匹配模式”开展烟草专卖行政执法检查的内涵包括三个方面：一是以建立情境数据库为基础。构建情境数据库即回溯既往执法行为，以丰富样本为基础，按照一定的分类原则，提炼出可供参照、具有针对性的执法模型。二是以烟草专卖行政执法人员为行为主体。烟草专卖执法人员作为核心主体，基于自身的法定职责，以情境数据库为支撑，实施执法检查。三是以实现合法、合理行政为目标。运用“情境匹配模式”开展行政执法检查，是合理运用现场处置、情节判定、法律适用的一般准则，使执法活动的程序、结果达到合法性的根本要求，实现执法效果的最优化。

二、基本构想

运用“情境匹配模式”开展行政执法，应着眼以执法人员为核心要素，构建贯穿输入端——处理端——输出端的全链条执法检查模式。

1、输入端：建立情境数据库

烟草专卖管理相对人。可从4个维度进行分析，包括：地理环境类别，区分为城市、城郊、乡镇、农村等，辖区内的机场、车站、物流场站等也应纳入该类别；经营业态类别，区分为商场、超市、烟酒商店、便利店、食杂店、娱乐服务类、其他类等业态类型；守法经营情况，区分为守法经营户和违法户，根据违法频次进而区分为一般违法户、严重违法户等；心理行为特征，根据配合度和心理特征，区分为服从型、配合型、抗拒型、爆发型等。

烟草专卖行政执法人员。可从3个维度分析，即主体资格，须通过烟草行业专卖执法人员统一考试或有关政府部门组织的执法资格考试，对外实施市场检查，须有两名以上执法人员，持有执法证件并遵守回避制度的要求；执法器材准备，区分为执法车辆、通讯器材、视听记录器材、距离测量器材、执法文书、法律法规宣传资料等；心理因素，是执法人员应注意克服的消极心理状态，如好胜、恐惧、松懈、逆反、贪欲等心理状态。

与烟草专卖相关的法律法规及规章。依据法律法规的层级关系，可区分为法律类、行政法规类、地方性法规类、规章类、司法解释类和其他规范性文件类等6个维度。

各执法环节风险点。如行政许可中的实地核查环节，可能发生程序违法、实体违法、廉洁风险。市场监管中的市场检查、线索收集、举报投诉处理等环节，可能发生程序违法、实体违法、廉洁风险、交通意外风险及执法伤害风险。案件查办中的立案、调查取证、审查决定、执行、结案归档等环节，可能发生程序违法、实体违法、廉洁风险、交通意外风险及执法伤害风险。

2、处理端：选择执法行为模式

可归纳为：数据提取——模糊匹配——精准匹配——风险应对，实现预判充分、处置合理、规避风险的执法目标。

数据提取，模糊匹配。一般在行政执法行动的预备阶段实施，主要以上级下达的检查任务、本级制定的检查计划为行动指引，行政执法人员据此在情境数据库中提取与执法检查相关的数据。提取方法可归纳为并联式选取、串联式选择。该阶段是对检查行动的模拟构建，是对执法检查对象的模糊匹配。

现场执法，精准匹配。包括事实情节匹配、心理行为匹配、适用法律匹配。事实情节匹配是通过循序渐进的现场检查，对经营场所、相关证照、票据凭条、周边环境、涉案物品等采取翻看、拍照、摄像、登记保存等方式，按照由表及里、由外而内、由明到暗的顺序，对事实情节进行全面细致的排查认定；心理行为匹配是通过行政执法人员与执法检查对象的互动实现，采取观察、询问、倾听等方法，通过前后比对检查对象语言叙述的变化、行为举止的细微变化，去伪存真发现事实，同时，执法人员通过自身的言语、表情、行为，向执法对象展现行政执法的严肃、权威，取得其理解和支持；适用法律匹配是在事实情节、心理行为进行充分调查分析的基础上，依据法定程序，正确适用法律法规。

风险识别与应对。应伴随行政执法的全过程并作为每个阶段的必备环节，在预备阶段，依据检查行动开展风险预估，在情境数据库提取相关风险要素进行模糊评估；在实施阶段，围绕执法程序性风险、人身伤害风险、恶意舆论炒作风险、交通行车风险等进行实时掌控，及时发现苗头隐患。根据不同风险类型，采取相应的应对策略。风险应对应注重时效性和安全性的统一，避免贻误时机和莽撞行事。

3、输出端：评估执法行为结果

评估的意义在于及时发现行政执法存在的瑕疵，纠正显性问题，挖掘隐形问题，通过总结梳理，不断充实情境数据库，使行政执法活动构成完整闭环。

依托本级定期复盘。通过例行工作日志和周总结，按照烟草专卖行政执法人员——管理各辖区的检查队——专卖管理部门的层级序列，总结梳理一般性问题和经验。通过定期月度、季度和年度工作总结，由专卖管理部门从全局角度，总结梳理突出性问题，制订改进方案。

借助上级巡查。上级巡查具有较高的权威性，采取案卷评查、互联网+监管、现场随机抽查等方法，以市场净化率等数据为考评依据，能够较为客观地发现行政执法存在的问题，各单位针对存在的问题进行整改，优化行政执法活动。

行政管理对象调查。通过本级局组织或者依托第三方调查机构，以所有行政管理对象为基数，按照一定原则随机抽选样本，采取单独交流、群体座谈、实地考察等方式，了解行政管理对象对行政执法行为的意见和建议，从侧面考评专卖执法效果，为改进行政执法提供数据支持。

三、效益分析

烟草专卖行政执法检查的效益是执法行为成果的直接体现，可从降本增效的角度进行考量，“降本”即能否达到降低执法行动的时间成本、法律风险和人财物等成本，“增效”即能否有效规范卷烟市场经营秩序、提升市场净化水平、提高违法案件查处率等指标。

一是通过充分的前置性准备，降低执法风险。通过在输入端充分提取情境数据，构建行动模拟方案，评估行动风险，使各方面达到应对现场执法一般情况和突发意外情况的要求，用充分的准备工作，将执法风险降到可控的最低限度。二是采取紧密衔接的链条行为模式，提高执法效率。拟制执法计划主要基于输入端充分提取情境数据，减少了执法人员的经验主义和主观臆断，提升单位时间内的执法成效。三是通过情境数据库的不断完善，提升执法人员能力。以执法结果评估为抓手，将执法活动的有益实践成果充实到情境数据库，根据发现的问题对数据库进行更新和优化，通过提供可复制性、可操作性的行为模式，为执法人员能力提升提供平台。

区别于执法人员依据以往经验开展执法活动的传统方式，运用“情境匹配模式”是以完备的情境数据库为基础开展行政执法，应依托大数据平台进行管理，提高数据库的信息化管理水平。同时，可依托大数据平台开发“情境匹配模式”执法训练系统，纳入执法培训体系，丰富人才成长路径。

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